2014年8月31日，《政府采購法》修訂后，取消了對政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定的行政許可。按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”“管放結(jié)合”的要求，財政部提出了加強(qiáng)對采購代理機(jī)構(gòu)從事政府采購活動的事中、事后監(jiān)督管理要求。
《政府采購法實施條例》第十三條對政府采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度作了明確規(guī)定，同時加強(qiáng)對采購代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理也提出了明確要求。
此后，采購人選擇采購代理機(jī)構(gòu)不再根據(jù)資格等級，而是綜合考慮其內(nèi)部管理、人員素質(zhì)等指標(biāo)。這不僅意味著采購代理機(jī)構(gòu)管理從“準(zhǔn)入審批”轉(zhuǎn)向“寬進(jìn)嚴(yán)管”，也預(yù)示著代理機(jī)構(gòu)間優(yōu)勝劣汰的競爭更加激烈。
截至2019年9月30日，全國已完成網(wǎng)上登記的采購代理機(jī)構(gòu)共16277家，按照財政部規(guī)定的“一地登記，全國通用”的原則，可在全國各地代理政府采購業(yè)務(wù)，這意味著代理機(jī)構(gòu)間的競爭將更加激烈。
從2015年至2018年財政部組織開展的對代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)情況聯(lián)動檢查發(fā)現(xiàn)，采購代理機(jī)構(gòu)存在的問題約占問題總數(shù)的70%左右，主要問題是編制招標(biāo)文件、確定采購需求的能力不足等。因此，采購代理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提升素質(zhì)、強(qiáng)化內(nèi)部管理顯得尤其重要。
四年全國聯(lián)動檢查情況顯示
代理機(jī)構(gòu)問題占70%左右
從2015年財政部組織的四級聯(lián)動檢查情況看，政府采購還存在不少問題，涉及各個環(huán)節(jié)、各方主體。
從責(zé)任主體來看，屬于代理機(jī)構(gòu)責(zé)任的問題共1.4萬多個，約占全部問題總數(shù)的60%；屬于采購人責(zé)任的問題共3000多個，占比約13%；屬于采購人和代理機(jī)構(gòu)共同責(zé)任的問題約6000個，占比約22%；屬于評審專家責(zé)任的問題700多個，占比約3%；從責(zé)任主體上可以看出，涉及代理機(jī)構(gòu)存在的問題占比達(dá)82%。
2016年全國聯(lián)動檢查情況（以廣西為例）：檢查發(fā)現(xiàn)問題2657個，其中代理機(jī)構(gòu)責(zé)任問題1737個；占問題總數(shù)的65.37%；采購人責(zé)任問題652個，占比24.54%；評審專家責(zé)任問題27個，占比1.02%；采購人和代理機(jī)構(gòu)共同責(zé)任問題223個，占比8.39%；地方政府管理責(zé)任問題18個，占比0.68%。
2017年全國聯(lián)動檢查情況（以廣西為例）：檢查發(fā)現(xiàn)問題1750個，其中代理機(jī)構(gòu)責(zé)任問題1199個，占問題總數(shù)的68.51%；采購人責(zé)任問題289個，占比16.51%；評審專家責(zé)任問題17個，占比0.97%；采購人和代理機(jī)構(gòu)共同責(zé)任問題221個，占比12.62%；地方政府管理責(zé)任問題24個，占比1.37%。
2018年全國聯(lián)動檢查情況（以廣西為例）：檢查發(fā)現(xiàn)問題2758個，其中代理機(jī)構(gòu)責(zé)任問題1953個，占問題總數(shù)的70.94%；采購人責(zé)任問題481個，占比17.47%；評審專家責(zé)任問題19個，占比0.69%；代理機(jī)構(gòu)和采購人共同責(zé)任問題299個，占比10.86%；地方政府管理問題6個，占比0.22%。
財政部檢查發(fā)現(xiàn)七類問題
筆者梳理總結(jié)了財政部檢查發(fā)現(xiàn)的問題，主要表現(xiàn)在：
一是政策法規(guī)不熟悉，執(zhí)行不到位。未在指定媒體發(fā)布政府采購信息，信息公告內(nèi)容不全，進(jìn)口產(chǎn)品未經(jīng)批準(zhǔn)就采購，招標(biāo)采購文件中未給予小微企業(yè)價格折扣、評分標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)化、技術(shù)參數(shù)或評審要素存在歧視性和排他性條款，等。
二是從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平參差不齊。從采購文件的編制到項目的實施都反映出從業(yè)人員能力不足、水平不高的問題。
三是采購文件編制不合規(guī)。采購需求不完整、不明確，甚至對供應(yīng)商實行差別或歧視待遇。
四是制度不健全，內(nèi)部管理混亂。缺乏具體操作規(guī)程和內(nèi)控機(jī)制，職責(zé)不清。
五是不能堅持原則，一味迎合采購人。為承攬業(yè)務(wù)，對采購人提出不符合規(guī)定甚至違法違規(guī)的要求也遷就，或者與采購人、供應(yīng)商惡意串通虛假招標(biāo)采購，個別工作人員甚至為供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)充當(dāng)槍手。
六是不能正確處理供應(yīng)商的詢問、質(zhì)疑?；ハ嗤普?，導(dǎo)致投訴增多。
七是未在代理協(xié)議范圍內(nèi)開展采購代理活動。超越范圍或不完整代理，出現(xiàn)問題相互推責(zé)。
代理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)
打造專業(yè)化隊伍
《政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）對采購代理機(jī)構(gòu)在內(nèi)部制度建設(shè)、提高專業(yè)化服務(wù)水平、對采購代理機(jī)構(gòu)及其工作人員的禁止行為、采購文件編制的要求、規(guī)范委托代理權(quán)限、對采購代理機(jī)構(gòu)在評審中的禁止行為、采購項目信息公告要求、違法采購應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等方面都作出了明確規(guī)定。
《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府采購活動內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》（財庫[2016]99號）明確規(guī)定了集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做好流程控制，圍繞委托代理、編制采購文件和擬訂合同文本、執(zhí)行采購程序、代理采購績效等政府采購活動的重點內(nèi)容和環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。
因此，采購代理機(jī)構(gòu)要提高法規(guī)政策執(zhí)行能力和專業(yè)化服務(wù)水平，打造一支作風(fēng)優(yōu)良、忠誠干凈、擔(dān)當(dāng)有為的高素質(zhì)政府采購業(yè)務(wù)代理隊伍，必須加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，建立完善內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化內(nèi)部風(fēng)險防控。
在實際操作中，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善以下內(nèi)部控制制度，使代理業(yè)務(wù)向著規(guī)范化、科學(xué)化以及專業(yè)化發(fā)展。
代理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立完善內(nèi)控制度
一 建立工作崗位責(zé)任制度
建立完善單位內(nèi)部各工作崗位的責(zé)任制度，明確崗位職責(zé)，使每個員工明白自己在機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，知道該干什么、責(zé)任邊界在哪里。
關(guān)于工作崗位的責(zé)任制度包括的內(nèi)容：董事會、董事長、總經(jīng)理、副總經(jīng)理等崗位責(zé)任制；各部門崗位責(zé)任制度；部門內(nèi)部各工作崗位責(zé)任制度等。
其目的：一是各司其職；二是便于監(jiān)督問責(zé)。
二 對工作人員提出六項基本要求
建立完善單位工作人員的執(zhí)業(yè)守則，明確員工的職業(yè)操守和行為準(zhǔn)則，并明確相應(yīng)的監(jiān)督約束機(jī)制。其內(nèi)容包括：
一是“愛崗敬業(yè)”的基本要求。一個企業(yè)的興旺與否從某種意義上說由這個企業(yè)的員工所決定。同樣，企業(yè)是員工賴以生存的母體，企業(yè)不能沒有員工，員工也離不開企業(yè)，他們是一個命運共同體。
二是“誠實守信”的基本要求。誠實守信是做人的基本原則，也是企業(yè)生存發(fā)展的基礎(chǔ)。對一個品牌、一家企業(yè)來講，誠信是靈魂、是生命、是企業(yè)生存和發(fā)展的永恒的動力。失去了誠信，企業(yè)必將衰亡。誠實信用是政府采購立法原則之一，在政府采購領(lǐng)域，誠信管理、信用評價已越來越得到廣泛重視。
三是“廉潔自律”的基本要求。《條例》第十四條提到采購代理機(jī)構(gòu)不得以不正當(dāng)手段獲取政府采購代理業(yè)務(wù)，不得與采購人、供應(yīng)商惡意串通操縱政府采購活動……
四是“客觀公正”的基本要求?！翱陀^公正”是政府采購立法之本，唯有客觀公正，才能營造政府采購公開透明、公平競爭的良好環(huán)境。
五是“堅持原則”的基本要求。堅持原則，是貫徹落實政府采購政策法規(guī)的基本要求。只有敢于堅持原則，才能將政府采購政策法規(guī)落實到位，也才能避免法律風(fēng)險。
六是“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的基本要求。采購代理機(jī)構(gòu)是為采購人實現(xiàn)采購目的、供應(yīng)商實現(xiàn)企業(yè)價值而建立的平臺和橋梁。優(yōu)質(zhì)服務(wù)包括五方面內(nèi)容：優(yōu)良的服務(wù)態(tài)度、良好的禮節(jié)（禮貌）、豐富的服務(wù)知識、嫻熟的服務(wù)技能以及快捷的服務(wù)效率。比如，豐富的服務(wù)知識方面提到，首先是要掌握政府采購政策法規(guī)，并加以指導(dǎo)實踐；其次是熟悉相關(guān)行業(yè)的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，熟練掌握采購代理業(yè)務(wù)的各環(huán)節(jié)工作要求；再次是掌握市場行情，為確定采購需求提供依據(jù)。另外，快捷的服務(wù)效率方面提到，采購人希望的是快速高效、保證質(zhì)量地完成采購任務(wù)。
三 建立完善工作人員培訓(xùn)管理制度
隨著政府采購制度改革不斷深化，政府采購政策法規(guī)也在不斷修訂、完善和建立。采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立完善單位工作人員的培訓(xùn)管理制度，明確培訓(xùn)的目標(biāo)、任務(wù)和要求，同時，根據(jù)每一個時期的法律法規(guī)及政策要求，制定科學(xué)、合理的培訓(xùn)計劃，提高培訓(xùn)的針對性和實效性，不斷提升員工的道德素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。
四 建立完善工作流程控制制度
建立完善單位內(nèi)部各部門各崗位工作流程控制制度，明確操作流程，規(guī)范操作程序，實現(xiàn)各工作環(huán)節(jié)的風(fēng)險防范。
包括辦公室或綜合部各崗位工作流程、人事部各崗位工作流程、外聯(lián)部或業(yè)務(wù)擴(kuò)展部各崗位工作流程、招標(biāo)代理部各崗位工作流程、財務(wù)部各崗位工作流程、監(jiān)督部各崗位工作流程等。
五 建立完善工作人員定期輪崗制度
借鑒國家機(jī)關(guān)干部管理機(jī)制，建立完善單位內(nèi)部工作人員定期輪崗制度。提高團(tuán)隊的綜合業(yè)務(wù)能力。
定期輪崗有利于員工熟悉和掌握機(jī)構(gòu)內(nèi)部各崗位業(yè)務(wù)，有利于調(diào)動員工工作的積極性和主動性，有利于工作創(chuàng)新，防止惰性和憑經(jīng)驗辦事，有助于團(tuán)隊整體業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)的提高。
六 建立完善采購文件編制審核制度
建立完善采購文件編制審核制度。一是要求采購代理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)采購需求的研究管理，提高編制采購文件的專業(yè)化服務(wù)水平，推動采購代理業(yè)務(wù)的專業(yè)化發(fā)展。二是建立完善采購文件審核制度，避免出現(xiàn)因采購文件編制不合規(guī)、不完整、不科學(xué)、需求不明確或有傾向性排他性等而影響采購活動的正常運行。同時，強(qiáng)化內(nèi)部采購文件審核，特別是對分支機(jī)構(gòu)采購文件的審核把關(guān)，可以有效防范因采購文件編制問題而導(dǎo)致的風(fēng)險。
對此，《政府采購法實施條例》第三十二條作了明確規(guī)定，政府采購招標(biāo)項目的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件由國務(wù)院財政部門統(tǒng)一制定，對其他采購方式的標(biāo)準(zhǔn)采購文件由誰制定本條例未作說明。此外，該條還明確規(guī)定了招標(biāo)文件應(yīng)包括的主要內(nèi)容。
七 建立完善開標(biāo)評標(biāo)現(xiàn)場管理制度
一是建立開標(biāo)現(xiàn)場管理制度。明確開標(biāo)會的流程、各崗位（包括主持人、記錄員及其他工作人員）的職責(zé)以及現(xiàn)場保密等。
二是評標(biāo)現(xiàn)場的管理制度。包括對評標(biāo)區(qū)的管理、評標(biāo)現(xiàn)場的保密措施、評標(biāo)委員會成員的管理及考核評價、評標(biāo)過程的相互監(jiān)督措施、評審結(jié)果的匯總要求及評審報告撰寫要求等。
八 建立完善采購檔案管理制度
建立完善采購檔案管理制度，嚴(yán)格按照《政府采購法》及其實施條例和有關(guān)規(guī)章制度的要求，完整、妥善保存采購檔案資料。包括采購檔案資料的收集、整理、移交、歸檔、保存等要求。
九 實行業(yè)務(wù)批準(zhǔn)授權(quán)控制制度
工作人員聯(lián)系和辦理公司業(yè)務(wù)的過程中必須經(jīng)授權(quán)批準(zhǔn)以進(jìn)行控制。通常有一般授權(quán)和特別授權(quán)之分。一般授權(quán)是辦理常規(guī)性的代理業(yè)務(wù)的權(quán)力、條件和有關(guān)責(zé)任者作出的規(guī)定，以文件形式規(guī)定在一般性代理業(yè)務(wù)中的條件、范圍和責(zé)任關(guān)系。特別授權(quán)指授權(quán)處理非常規(guī)性業(yè)務(wù)。
內(nèi)部控制要求明確一般授權(quán)和特別授權(quán)的責(zé)任和權(quán)限，以及每筆業(yè)務(wù)的授權(quán)批準(zhǔn)程序。
十 建立財務(wù)會計、資產(chǎn)管理及后勤服務(wù)控制制度
財務(wù)會計、資產(chǎn)管理及后勤服務(wù)控制制度具體包括以下三部分內(nèi)容：
一是建立會計人員崗位責(zé)任制，對會計人員進(jìn)行科學(xué)的分工，使之形成相互分離和制約的關(guān)系。特別是要加強(qiáng)對投標(biāo)保證金和履約保證金的管理，避免因財務(wù)會計制度缺失或管理不善而導(dǎo)致法律或經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。
二是建立資產(chǎn)管理控制制度，保護(hù)單位各項資產(chǎn)的安全和完整，盤活利用好存量資產(chǎn)，發(fā)揮其效益最大化，防止資產(chǎn)流失，避免出現(xiàn)資產(chǎn)重復(fù)購置或造成浪費、損失及其他不正常現(xiàn)象。
三是建立后勤服務(wù)保障機(jī)制，確保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)正常運行。
十一 建立完善信息公告管理控制制度
隨著法制化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對政府信息、企業(yè)信息的公開公告要求也越來越高。
政府采購被譽(yù)為陽光采購，從政府采購預(yù)算、采購項目預(yù)算到采購結(jié)果、采購合同全過程都要求向社會公開，其中有許多采購信息是由采購代理機(jī)構(gòu)或者受采購人委托負(fù)責(zé)發(fā)布和公告的。
采購代理機(jī)構(gòu)要建立完善內(nèi)部信息公告管理控制制度，規(guī)范信息公告發(fā)布行為，做到嚴(yán)格把關(guān)、及時發(fā)布、程序規(guī)范、合法合規(guī)，避免因信息公告管理不善而承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
關(guān)于政府采購需要公告的事項及要求，可依照《財政部關(guān)于做好政府采購信息公開工作的通知》（財庫[2015]135號），以及各地發(fā)布的相關(guān)文件等。
十二 建立完善應(yīng)急處置控制制度
采購代理機(jī)構(gòu)在代理采購業(yè)務(wù)過程中，會遇到一些突發(fā)性事件，采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)建立完善應(yīng)急處置控制制度，有效解決和處置因突發(fā)性事件帶來的不利影響，確保采購活動順利進(jìn)行。
十三 建立工作報告制度
工作報告也稱責(zé)任報告，不僅是單位內(nèi)部各級管理層掌握信息，加強(qiáng)內(nèi)部控制的有效措施，而且也是內(nèi)部控制的重要組成部分。
單位主要負(fù)責(zé)人要向全體員工報告年度工作業(yè)績或工作總結(jié)，各部門要定期或不定期向單位報告本部門的工作情況，員工要向部門負(fù)責(zé)人報告工作情況，部門負(fù)責(zé)人也要總結(jié)本部門工作情況然后向本部門員工報告，這樣形成機(jī)制，有利于及時掌握信息、了解情況、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，更好地解決存在問題。
十四 建立完善工作人員廉潔自律制度
采購代理機(jī)構(gòu)要建立完善廉潔自律制度，要求采購代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作人員在代理采購業(yè)務(wù)過程中，嚴(yán)格按照政府采購法律法規(guī)的規(guī)定。
比如，《政府采購法實施條例》第十四條對此作出了明確規(guī)定，即“采購代理機(jī)構(gòu)不得以不正當(dāng)手段獲取政府采購代理業(yè)務(wù)，不得與采購人、供應(yīng)商惡意串通操縱政府采購活動。采購代理機(jī)構(gòu)工作人員不得接受采購人或者供應(yīng)商組織的宴請、旅游、娛樂，不得收受禮品、現(xiàn)金、有價證券等，不得向采購人或者供應(yīng)商報銷應(yīng)當(dāng)由個人承擔(dān)的費用?！?/span>
值得注意的是，《政府采購法實施條例》第十四條作出了規(guī)定，也可以說是采購代理機(jī)構(gòu)不可不知的“禁區(qū)”。
十五 建立完善工作人員考核及責(zé)任追究制度
建立完善工作人員責(zé)任追究制度，強(qiáng)化績效考核結(jié)果運用，有獎有罰，做到賞罰分明。
十六 構(gòu)建企業(yè)文化建設(shè)制度
企業(yè)文化是指企業(yè)在經(jīng)營管理過程中形成的、影響企業(yè)內(nèi)部環(huán)境和內(nèi)部控制效力的精神、意識和理念，主要包括價值觀、管理理念、經(jīng)營風(fēng)格、職業(yè)操守與員工的行為守則等。
要培育健康向上的整體價值觀，培養(yǎng)社會感和遵紀(jì)守法意識，倡導(dǎo)愛崗敬業(yè)、進(jìn)取創(chuàng)新、團(tuán)隊協(xié)作和遵規(guī)守紀(jì)精神。
要樹立有利于實現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)的管理理念和經(jīng)營風(fēng)格，強(qiáng)化風(fēng)險意識，避免因個人風(fēng)險偏好可能給企業(yè)帶來的不利影響和損失。
要根據(jù)對企業(yè)內(nèi)部控制目標(biāo)的影響程度和不同要求，分別制定適合不同層級人員的職業(yè)操守準(zhǔn)則或者行為守則，使團(tuán)隊形成強(qiáng)大的合力，為實現(xiàn)企業(yè)的共同目標(biāo)而努力奮斗。
采購代理機(jī)構(gòu)要通過建立完善上述內(nèi)控制度，特別要對核心業(yè)務(wù)建立和實施內(nèi)部控制，采取明確職責(zé)、理順流程、識別風(fēng)險、控制節(jié)點、加強(qiáng)監(jiān)督、強(qiáng)化問責(zé)等方面的具體措施來防控業(yè)務(wù)風(fēng)險和廉政風(fēng)險，綜合運用不相容崗位或職責(zé)分離控制、授權(quán)控制、歸口管理、流程控制、信息系統(tǒng)管理控制等防控措施，對業(yè)務(wù)流程進(jìn)行有效管控，防范可能發(fā)生的各類風(fēng)險。
來源：政府采購信息微信公眾號
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